二问:高速公路是否建得过多过快?
部分地方高速路存在规划随意调整、过度建设问题
债务高企,亏损扩大,自然会带来这样的疑问:欠了这么多债,为何还要修高速?高速路建得过多过快了吗?
根据《国家公路网规划》,到2030年,我国将建成约13.6万公里国家高速公路网。“目前已完成8.7万公里,一些大通道还未完全贯通,另有一些早期通车路段急需扩容。”交通运输部规划司副司长任锦雄表示,该规划综合考虑了全国的政治、经济、文化、社会、军事等因素,“尽管近几年建设速度有所加快,但推进还算稳步。”
值得注意的是,除国家高速公路网外,各省也有各自的地方高速公路网规划。“国高”有序推进,一些“地高”却可能存在过度建设。
“过去,一些省份片面追求GDP,把修建高速路作为推动经济发展乃至提高政绩的手段,而不管有无车流,更不考虑如何还本付息。”北京交通大学教授赵坚表示,一些省份在错误理念的指导下,“编制过于宏伟的规划,有的甚至不切实际地提出‘县县通高速’。”在赵坚看来,若某地长期内出行需求不足,完全可以修成低等级的普通公路,成本能低至少一半。
“有些路段修成一级、二级就够了,但却修成了高速。”徐丽分析,其背后原因主要在于融资模式:修建一级、二级公路,需地方财政全部埋单;而修建高速,地方只需出一部分资本金,大头为银行贷款。
徐丽建议,未来必须增强规划的严肃性,将建设与财政能力、资金解决方案统筹考虑,不然就可能埋下债务风险的隐患。
不过,另一个不容否定的因素是:交通在经济社会发展全局中起先行作用。“交通肯定得适度先行,但要超前到什么程度,太难把握了。”张柱庭举例说,当年修建京津唐高速路时,本预计起初几年没什么车,结果刚开通就陷入拥堵。再者,道路建得越早造价越低,越往后成本就越高,“这是个悖论,很值得研究。”
三问:亏损如何控制?
通过“开源节流”的方式缓解收支缺口,“开源”就包括调整收费期限和标准
未来,债务规模和亏损巨大的问题能解决吗?
可以肯定的是,债务规模将随着财税体制改革得以逐步缩小。根据《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(下简称“43号文”),收费公路建设要从“借贷”变为“举债”。同时,国家将对地方债务实行规模控制。“《修订稿》将对防止地方盲目建设、债务‘滚雪球’起到积极作用。”张柱庭说。
那么,一些地方政府的不合理冲动被束缚后,是否会影响建设进度?“肯定有影响,速度降一点是合理的。”张柱庭表示,《修订稿》明确要通过特许经营吸引社会资本,“若企业能真正参与进来,又会对建设产生促进作用。”
“现阶段,尽管收支缺口很难消除,但可通过‘开源节流’缓解缺口扩大。”王太所说的“节流”之举瞄准了巨额亏损的症结,包括控制规划,降低建设、养护运营、融资等成本。“公路建设应严格依照公路网规划实施,不得随意调整规划,增加规划外的公路建设项目。未来,收费公路将以高速公路为主,占公路总里程的比例将从3.6%降至3%左右”,王太说。
开源方面,王太列出三条举措:加大财政投入、吸引社会资本、调整收费期限和标准。这其中的第三条,就成为条例修订的关键。
四问:收费期限为何延长?
用路者付费原则比全民付费更加公平,且目前车购税、燃油税远难满足公路建设养护实际需求
“任何国家都没有真正意义的免费公路。”王伟表示,全球公路交通资金来源大致有两种:一种由财政负担,资金来自税收;另一种由道路使用者负担。“‘谁用路、谁受益、谁付费’的用路者付费原则更好体现了公平。”
抛开公平性的问题,在收费与收税间做选择,还应考虑具体国情和当前财政保障能力。
据介绍,目前我国车购税主要用于公路建设,包括高速公路建设资本金补助、农村公路建设、国省道改造等;而2009年起开征的燃油税则用于普通公路养护等方面。需要澄清的一点是,“车购税、燃油税、高速路通行费三者支出范围并不一样,没有重复收费问题。”王伟说。
“2013年,我国车购税规模为2234亿元,一般税为1071亿元,而公路建设支出达13692亿元,税收缺口高达10387亿元;燃油税转移支付仅为1443亿元,普通公路养护税收缺口高达1357亿元。”王伟表示,未来收费公路的养护管理、债务偿还,包括社会资本投资回收等,需要通过继续征收通行费予以保证。
在收税与收费之间,交通运输部倾向于后者,即“用路者付费”。按此路径,自然延伸出“在现有基础上延长收费期限,实行长期收费”的政策。