我国的经济社会发展是一个长期的历史过程。建国以后，通过土地改革和初步的工业化过程为以后的经济社会发展奠定了雄厚的物质基础，也积累了发展的经验和教训。从某种意义上说，没有建国以后三十多年的正面和负面的经验教训，就不大可能有改革开放的政策。自改革开发以来，中国社会经济发展大约经历了三个阶段，我要强调的是这并不是一个严格的发展阶段的科学划分，只是为了说明我国经济发展政策变化的一个大概的说明。
第一个阶段主要从1978年到2000年，虽然在这个阶段有关社会公平和环境的问题也一直是我国社会经济发展中的重要内容，但这个阶段严格上讲还是以经济发展为中心的。确保经济的增长也一直是这个阶段经济社会发展的主要内容，所以，从经济、社会、环境和政治发展综合的角度看，改革开放以后的二十年，基本遵循了“发展是硬道理”的逻辑。在此期间，由于资本的长期性短缺，同时经济发展有需要大量的资金，所以无法为社会保障和环境保护提供足够的资金。应该说对社会保障和扶贫在客观还做不到大面积的覆盖。但随着经济的快速增长，城乡差别开始逐渐扩大，贫富差别日益严重，农村的普遍性贫困逐渐开始转化为地域性、群体性贫困。第二个阶段主要从2001年到2013年，这个阶段我称之为从经济发展为中心向可持续和包容性的发展为主的过渡性阶段。进入21世纪以来，三农问题、城乡差别问题、环境问题和腐败问题比以往更加明显地显现出来。社会各界对于社会公平和城乡差别为核心的经济社会发展问题反映十分强烈。在此情况下，经济社会发展的政策开始由以经济发展为中心向更加包容的发展阶段转化。之所以能产生这个转变，主要原因还在于经济发展已经积累了相当多的财富，特别是中国加入WTO以来，贸易红利剧增，城市化迅速推进导致农业劳动力大量转移，农业在国民经济中的份额居下降。这个转变最为明显的标志是农村税费改革、一系列农村社会保障政策的出台，以及对环境和资源保护措施的切实重视。第三个阶段大致从2013年至今，我国的社会经济发展开始步入到追求可持续发展和包容性发展为主的阶段。在这个阶段，人口结构、产业结构和社会结构出现了根本性的变化。福利格局的分配、环境和腐败等问题已经演化成了社会经济发展的主要问题。可持续发展和包容性发展已经成为了我国经济社会发展的必然选择。十八届五中全会所提出的关于国民经济和社会发展的十三五规划的建议，标志着我国社会经济发展将全面进入经济建设、政治建设、文化建设、生态文明建设和党的建设为一体的综合发展阶段。其中，《建议》提出的到2020年实现现行标准下农村贫困人口脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困的目标也标志着基本解决的物质和发展阶段的条件趋于成熟的情况下，困扰经济社会协调发展的农村贫困问题有望在较短的时间得以缓解。这也是中央做出从根本上解决农村贫困问题的背景。
当前农村的贫困状况
实际上，经过三十多年的经济发展和农村开发式扶贫以及农村社会保障工作的推进，农村温饱型贫困已经基本消除。目前农村的贫困主要是在经济发展过程中由于收入和收入分配机制不公平所造成的收入和总体福利的差异而呈现的绝对和相对的贫困状态。总体上来说，农村存在着两种类型的贫困。
一种类型的贫困属于所谓转型性的贫困，我们也可以称之为过渡性贫困或短期性贫困，这种类型的贫困主要是由于快速的工业化、城市化以及出现了不可预见的灾害等导致经济收入的损失，从而引发福利的缺失。这种类型的贫困之所以陷入贫困的另外的原因也在于，用于由于经济收入损失而导致的福利缺失的社会保障机制或者缺失，或者强度不足以产生保护兜底作用所致。随着制约其收入损失因素的消失以及有利的经济发展环境其中的很大一部分走出贫困。同时，这部分群体中还有一部分可能会因为各种因素从而转变为长期性贫困。
第二种类型的贫困属于所谓长期性贫困。这部分群体是随着经济的发展不能在经济活动中受益并长期处于很低收入水平，加之社会保障缺乏，从而逐渐被沉淀到收入和福利底层的群体。这部分贫困群体构成了贫困群体的存量部分，而每年由短期性贫困转变为长期性贫困的群体构成了贫困群体的增量部分，共同构成了所谓的长期性绝对贫困群体。这部分群体有的是完全没有能力的群体，需要社会保障的支持；还有一部分则是虽有能力，但在结构性因素的影响下无法自己走出贫困。在过渡性贫困群体中也存在绝对贫困的群体，这些绝对贫困的群体一部分能在政府的扶持下，通过经济开发走出贫困；也有一部分会沉淀为长期性贫困。在短期性贫困的群体中也会有一些群体处于短期性的相对贫困状态，这部分中也会有一部分转变为短期性的绝对贫困，也会有一部分转变为长期性绝对贫困。所要指出的是，相对贫困会长期存在，而且，只要社会保障做不到全覆盖，绝对贫困就会长期存在。从福利角度看，只有当衣、食、住、教、医的基本保障做到人人覆盖，而且其标准能做到按照全社会的福利水平逐年调整，绝对贫困才有可能消除。所以，从某种意义上说，区分绝对贫困和相对贫困的意义并不很大，但是，界定短期性贫困和长期性贫困则会有很大的政策含义。目前，按照收入性贫困的贫困线来计算，截至2014年底，我国尚有7017万贫困人口，但这7017万绝对贫困人口中到底有多少短期性贫困和长期性贫困人口，数据是不清楚的。通过微观层面的观察，我们发现，如果按照连续五年处于贫困状态作为贫困标准的话，长期处于住、教育、医疗和收入能等方面处于绝对贫困的人口数量应该基本上是这个水平，甚至更高。虽然长期性绝对贫困人口在全国农村均有分布，但由于社会保障制度在不同地区落实的情况不同，发达地区的绝对贫困人口数量较少，且代际传递的趋势基本消失，而大量的长期性绝对人口主要分布在边远的山区和落后地区，而且有代际传递的倾向，这是扶贫工作的难点。
精准扶贫需要综合的措施配套
十八届五中全会对扶贫工作提出了三个具体的目标：一是按照现行扶贫标准下的贫困人口脱贫，二是贫困县全部脱帽，三是解决区域整体性贫困问题。这应该是涉及到了农村贫困问题的几个核心的问题。中央之所以能提出这样的系统目标，主要原因在于以下几个方面。
首先，到2020年，按照现行收入性扶贫标准解决7000万贫困群体的脱贫的含义是到2020年，7000万贫困人口的年纯收入要高于现行扶贫标准的2300元（2010年的不变价格）。这个目标的实现应该没有太大问题。因为这部分群体中的不同人口的收入离2300元的距离是不同的，大部分的人口的贫困距并非很大。去年期间收入超过贫困线是现实的。问题是，这7017万人口大都是处于多元贫困状态。他们的住房、医疗、教育、基础设施等方面均十分落后。如果按照多元贫困的标准来监测，不是说脱贫不可能，可能难度就比较大。所以，中央在建议中提出了贫困人口资产增值的扶持问题，贫困家庭高中免除学杂费和困难学生自主全覆盖等，基本医疗制度城乡全覆盖和全面实施城乡居民大病保险制度等。从某种意义上说，这部分贫困人口的真正脱贫还取决于这些措施的落实和实施。而这些措施的落实和实施则是一个比较大的系统工程。需要对国家的治理体系进行改革。
其次，贫困县的设置是在特定条件下的产物，主要是基于改革开放初期由于地域自然条件不同等出现的地区间的发展差异而设定的、一个有限度的扶贫瞄准单元。经历了二十多年的发展，贫困县的设置的问题越来越多。在资源博弈、进入退出等方面出现了很大的制度性异化。随着包容性发展议程的实施，全国的每个县均需要将本地区的贫困人口的脱贫作为其发展工作的重要内容。通过五年的努力，将现有的贫困县的制度设置从贫困机制中全面退出将有利于国家和地方扶贫资源的公平分配和改善精准扶贫的瞄准程度。
最后，通过基础设施的投入、生态建设、环境补偿机制、绿色经济的创业创新等新的增长机制，特别是通过美丽乡村建设和农业现代化的推进可以有效改善区域性的整体贫困状态。在我国贫困人口绝对数量很大的情况下，还不能够过早地推进以工资转移为主要内容的扶贫战略，仍需要借助两个大的经济发展条件：一是国家宏观经济的发展；二是为贫困地区和贫困人口而设定的特殊的经济发展扶持条件。这意味着，如果能把农村基础设施建设、生态文明建设、美丽乡村建设等与贫困地区的脱贫有机联系在一起，会加速区域性整体贫困的脱贫速度。这方面的工作在很多地方目前已经起步，但是如何克服部门利益，加强资源整合仍然需要中央和地方加强协调机制的作用。
（作者为中国农业大学人文与发展学院教授）
【参考文献】
①《中国共产党第十八届中央委员会第五次全体会议公报》新华社2015.10.29
②《新时期农村贫困问题以及治理》李小云，《国家治理》周刊 2015.10-16
