新型户籍制更着力存量人口就地落户

　　怎样实现农业转移人口“市民梦”？近日，公安部某负责人接受新华社采访，谈到一个“新型户籍制度”的构想：到2020年，基本形成以合法稳定住所和合法稳定职业为户口迁移基本条件、以经常居住地登记户口为基本形式，城乡统一、以人为本、科学高效、规范有序的新型制度。（相关报道见B06版）

　　显然，公安部负责人所谈到的“新型户籍制度”，是在近年来“推进户籍改革”为主调下的一个远期蓝图，这一远期蓝图把“居住地”“经营或工作地”“落户地”三者合一，实现了理论上应达到的居住与流动的理想状态。

　　所以，在此基础上，我们可以把2013年6月国务院出台的《关于城镇化建设工作情况的报告》中所提出的户籍改革模式，称为“现实版”，其目标只着眼于增量的消化，对存量并无实质影响。报告提出，城镇化将从“农转市”户籍放开处大力推进，对小城镇，施行“全面放开”原则，对中等城市，则采“有序放开”的稳妥原则，而对特大城市，则采“逐步开放”的暂缓渐进原则。在这个政策引导下，我们可以预计，那些工作在特大城市、居住在特大城市的转移人口，几乎不可能会以谋求在较小城镇“异地落户”的方式，实现自己户籍的“市民化”。数据表明，中国人口城镇化率近60%，而从严格的户籍上看，持市民户口的城镇化率仅在30%，这意味着中等和特大城市里蕴藏着“巨大的待市民化的转移人口存量”，而非在“户籍放开”的中小城镇。

　　基于这样的分析，国务院2013年6月出台的报告，有利于土地城镇化中把增量转移人口因势利导的方式转入城镇户籍，它是有利于土地城镇化的这一层面上所作的阶段性部署，几乎与存量转移人口没有直接关联，因而也存在势必会被更新的政策所取代的可能。

　　此后的三中全会《决定》中，在维护国务院《报告》中的阶段性部署之后，提出了诸多新理念，如“创新人口管理”“推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖，把进城落户农民完全纳入城镇住房和社会保障体系”。从改革统领精神的定调上看，这些都具有里程碑式的意义，它首次明确了“以人为核心”的人本主义改革思路，摒弃了功利主义的“为了城镇化而人口城镇化”的旧有思维，更尊重转移人口的市民化意愿。

　　从这样的精神出发，自然也不会追求急功近利式的“户籍废止”之路径，而以“加快改革”、不断摸索之勇气，探求出符合中国特色的新型户籍制度。可以这么说，新型户籍制度更多着力于存量人口的就地落户问题，更关注于转移人口的家庭幸福与发展的需求。

　　户籍制度的本质就是人的社会关系，城乡二元户籍曾因社会福利等方面存在巨大差异从而制造制度性不公，但随着社会整体的进步，这二元户籍下的制度不公也可以通过更多的转移支付而获得较为满意的解决，三中全会提出的“福利全覆盖”就是一个最为有效的解决路径。随着社会发展，城乡二元户籍这个制度性壁垒，可能已不是非常重要，甚至已经淡化——一些地方出现逆转，一些地方出现“脱市入农”的户籍反向要求，就是一例。现在重要的因素，是在“哪儿落户”的问题和可不可随时迁移户口的问题。这些问题的本质依然就是人的社会关系问题，也就是人的问题。

　　所以，只有坚持“以人为本”的价值取向，新型户籍制度才可以真正生根发芽，所有人口管理创新也才会有预期的社会效益。